国外议会的质询制度

    质询制度的起源

    英国议会对政府的首例质询出现于1721年的贵族院，1783年，下议院议长柯恩瓦利斯对下议院议员向政府提出问题要求答复的作法首次作出如下裁决:“任何一位议员可以认为他有权向一位大臣、或一位任官职者提出问题;后者有权采取他认为合适的态度，或答复，或不答复。”1869年，下议院的工作通告首次开列一个新栏目为“Questions”，即质询。可以将1869年视为下议院建立质询制度的时间。

    议会质询权的行使随着时间的推演变得越来越重要。历史上的国家职能较少，议会要讨论的法案也不多，政党纪律不太严密，所以议会有充分时间来详细讨论各种法案，可以通过征税权、立法权、不信任投票权与弹劾权等监督政府。但议会需要讨论的法案越来越多，所讨论问题的专业性也越来越来强，议员一方面难以具备专业知识，同时发言表决又受到政党森严纪律的约束。同时，行政权的急遽膨胀远非议会所能制约和控制，所以内阁逐渐取代议会成为全国政治中心。议会虽然可以以不信任投票倒阁，但内阁也能解散议会以对抗，弹劾权在英国实际上又被弃而不用。由于议会的传统权力已逐渐失去监督政府行政的功能，议会只有凭借行使质询权以监督政府施政。因此，质询权已成为英国议会用以监督政府的一项最重要权力。

    不同政体中的质询制度

    质询的对象一般是内阁总理或内阁成员，所以质询制度是内阁制国家的一大特征。总统制国家基于三权分立观点，认为国会议员对于总统及各部部长没有质询权力。但是美国国会委员会在审查法案时，常通知有关部长或高级官员以证人身份到会作证，实际上是以此答复议员对政府某项措施的询问，作为议会议决的参考。因此，美国虽然没有质询制度，但国会议员实际上仍然在行使质询权；不过美国不在国会大会中进行质询，而是在各委员会中进行。

    阿根廷的议会质询制既不同于议会内阁制国家，也不同于典型的总统制国家。由于阿根廷议会从最初要求国务秘书向议会口头汇报工作，到后来召唤部长到会汇报工作，而内阁制国家的部长不存在被传唤的问题；阿根廷的部长不但对总统负责，还要对议会负责，部长不但要副署和认证总统的法令，每年还要向议会递交一份有关各自部门的详细国情备忘录。阿根廷历史上著名的议会质询有：1906-1910年菲格罗亚.阿尔科塔任总统时期，由参议员华金.冈萨雷斯提议的对外交部长维多里诺.德拉普拉萨的质询；1934年围绕阿根廷同英国签定罗加——朗西曼协定问题由参议员利桑德罗.德拉托雷提出的对农牧业部长杜奥和财政部长皮内多的质询。

    质询制度的作用

    1、质询制度的积极作用

    其一，了解政府施政情况。质询的主要目的是要求政府解释疑问，以便议会审议法案等，这是质询的基本功能；其二，监督并警示政府。通过反映民众要求，批评政府或指责其违法行为，从而警醒政府；其三，测试大臣水平。既能全面测试大臣对所领导工作的熟悉状况，又能最为真实地测试大臣本人的政治主张；其四，为人民、国会、政府之间进行沟通提供制度平台；其五，充当政党斗争的手段；其六，可以抨击时弊，提高人民的觉悟；最后，可以深入研究重大问题的利弊。

    2、质询制度的消极作用

    其一，借质询攻击政府或个人以达到其私人要挟的目的；其二，对无关紧要的事情进行质询，浪费时间；最后，导致内阁更换频繁，政局动荡，最典型的例子就是法国第三、第四共和国的政局不稳，仅在14年内就更换内阁达26次。

    各国质询制度的区别

    （一）质询的主体

    法国包括国民议会和参议院都有权提出质询案；阿根廷的每个议院都可以；在质询制起源地的英国，则由下议院对内阁提出质询，上议院不能提出质询。这些国家都没有对议员的人数进行限制。德国联邦议院工作条例则要求，大质询案和小质询案必须由5%以上议员签名后书面提出，对于口头质询案和紧急质询案则没有这一要求。

    （二）质询的方法

    质询的方法包括普通质询和正式质询。普通质询是指议员与被质询者之间进行口头或书面问答，不构成国会辩论问题。正式质询是议员对于内阁的重要政策或措施的质询，常常成为国会辩论的问题，可能导致对内阁提出不信任案而倒阁。英国以普通质询为原则，标有星号的质询题和私下通知的质询题都不能进行辩论，属于普通质询，除此还有要进行辩论的质询。欧洲大陆各国常用正式质询，这一正式质询制是导致欧洲大陆各国时常更换内阁的原因之一。

    （三）答复质询的时间

    英国的书面质询中，被质询人对于非紧急性的普通质询可以在7天内答复，对紧急性的星标质询必须在3天内作出答复，私下预约质询则当天即可进行。在法国，书面质询在《政府公报》上发表后1个月内发表部长答复，最长3个月，也可以变为口头质询。日本要求内阁在接到书面质询材料后7天内必须作答。

    （四）不答复的后果

    在英国，大臣若对某一问题拒绝提供情况，议员可在3个月后再提同一问题；开会日内大臣来不及口头答复的，口头质询问题转为书面质询，由大臣进行书面答复。瑞典议会法规定，质询在其提出的常会期间未被答复即自行失效。法国规定，在最长3个月答复期满仍得不到答复的书面质询，得重新在《政府公报》上发表。

    （一）英国关于伊拉克战争的议会质询

    英国的质询制度在监督英国对伊拉克战争中得到了实际运用。2003年1月21日首相布莱尔在下议院接受质询时称，伊拉克拥有大规模杀伤性武器并正试图重新制定其核武器发展计划，英国将参与美国领导的对伊军事行动。2003年5月28日，部分英国工党议员建议议会对布莱尔内阁提交的伊拉克大规模杀伤性武器报告进行调查，并要求布莱尔就误导议会一事接受紧急质询。2003年6月4日，布莱尔在下议院接受质询时认为自己没有误导舆论、夸大伊拉克武器的威胁，承诺公布调查结果。2003年6月17日英国下议院再次决定对布莱尔首相进行质询，针对政府在没找到大规模杀伤性武器证据时为何就认定伊拉克构成迫切的威胁，以及如何作出攻打伊拉克的。2003年7月2日，自由民主党领袖肯尼迪在下议院质询中，要求布莱尔首相就此前提供的关于伊大规模杀伤性武器可在45分钟内进入临战状态两种不同的说明作出解释。由此将质询与议会调查结合起来。议会外交委员会对此进行了近1个月的调查，反战派议员在调查中慷慨陈词指责政府误导民众，对战争投了赞成票的保守党则猛烈抨击政府误导议会。内阁政府的核心成员甚至布莱尔本人一个个被迫到调查委员会作证，民众对布莱尔政府的信任度和满意度持续下降，并一度由此引发了政府危机。

    （二）美国关于美联储主席伯南克的听证会

    2009年12月3日，美国国会参议院银行委员会就本·伯南克连任美联储主席一事举行听证会。此前，国会275名议员联合发起议案，要求美联储货币政策决策过程接受国会下属的政府问责局审查。国会议员罗恩.保罗和艾伦.格雷森还共同致信参议院银行委员会主席克里斯.多德，要求推迟对伯南克的任命，直到美联储公开所列文件为止，以便让公众和参议院彻底理解美联储为公众利益所作的承诺；不对这些承诺进行考虑，就无从对伯南克任期内美联储双重使命的执行做出判断。伯南克在听证会上承认，美联储在识别危机和防止危机发生等方面存在失误，但他强调，这些措施成功阻止了美国经济陷入又一次大萧条，敦促议员推进“根本性”金融改革，以降低出现新危机的风险。伯南克同时认为，美联储应保持独立，强调美联储的透明度和专业性，以及维护其独立的重要性。大约15分钟的陈述之后，伯南克开始接受参议员们的质询。有的参议员言词激烈，对其连任表示公开反对。听证会后，参议院择日还要举行全院大会投票。2010年2月24日，参议院银行委员会召开有关失业的听证会，伯南克出席听证会进行作证，针对如何终结大萧条时期以来最严重的就业市场滑坡形势问题进行作证。通过这样常见的听证会，立法者们对掌握国家权力的要员不仅观其行，还可以听其言，并且在面对面的激辩和媒体直播过程中评判其品格与能力。（作者单位：云南大学法学院教授、云南大学出版社总编辑）